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未來5年中國化工園區的開發運營模式分析
http://www.qwhkor.live 2019-12-30 16:37:11 中投投資咨詢網
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  一、政府引導與多方合作開發模式

  以上海化工園區為代表的“政府引導、多方合作、企業化運作、滾動式開發”的開發模式。

  上海化工學工業區是我國首家國家級石油化工基地。在園區開發管理體制上,上海化工園區采用“政府引導、多方合作、企業化運作、滾動式開發”的建設模式,實行上海化學工業區開發領導小組、化工區管理委員會、發展公司三個層次的開發體制。

  化學工業區開發領導小組由市長擔任組長,主要明確大致方針,決定重大事項。園區管理委員會作為政府派出機構,負責區內有關行政事務的歸口管理工作。主要職責是負責制訂和修改化工區發展規劃、計劃與產業政策以及負責投資項目、土地使用的審批和建設工程管理等。園區發展有限公司作為化工區開發建設的責任主體,由上海市屬國有企業和中國石油化工集團公司下屬公司分別出資50%,公司是一個經濟實體,園區開發過程主要是一個經濟活動,所以一切活動均按市場法則、經濟規律來操作,具體承擔園區的開發建設和基礎設施的管理、土地轉讓、招商引資、參與投資園區內公用工程的建設和落戶于區內項目報批等事務性工作以及為進駐化工區內的企業、機構提供服務。

  政府不作為園區的開發主體,不直接參與具體管理,在成立園區管理委員會的同時成立園區投資開發公司,兩者各負其責,行政管理與園區開發職責分工明確,開發公司采取經營化方式,自主投資、自負風險。這種“政府指導、企業化運作”的管委會加園區開發公司的開發模式有利于強化政府專注于大政方針政策的落實、執行,增強協調能力,政府的投入小、風險低、決策效率高,同時,投資公司開發建設的積極性也得到激化,有利于園區的開發建設推進,在園區起步階段效果尤為明顯。

  不過,園區開發公司負責園區填海造地等一級土地開發,并通過出讓土地獲得收益,而現行的國家相關法律規定土地出讓必須通過公開招拍掛方式有政府出讓給企業,因此這種開發模式在現行國家法律、法規下是不合適宜的。

  二、管理委員會與開發公司有機融合模式

  以南京化學工業區、重慶化工園區等為代表的“一套人馬,兩塊牌子”的管理委員會與開發公司有機融合的模式。

  南京化學工業區、重慶化工園區、中國精細化工(泰興)開發園區等均采用了管理委員會與開發公司有機融合的開發模式,即管理委員會、園區開發公司不完全分開。如南京市副市長、六合區區委書記兼任南京化學工業區管委會主任、園區開發公司董事長;重慶市長壽區區長兼任重慶化工園區管委會主任、園區開發公司董事長;泰興市副市長兼任泰興開發園區管委會主任和開發公司總經理。國家級園區的天津泰達經濟技術開發區也采用這種模式,在管委會及國資委領導下,國有企業天津泰達投資控股有限公司具體負責園區的各種開發建設,包括土地開發、出讓及園區的基礎設施建設及項目引進等具體運作。

  園區管委會與開發建設有限公司實為一體,開發公司在管委會領導下負責園區“七通一平”、公用基礎設施、公用工程、招商引等配套開發建設及園區相關事物性管理。這種“一套人馬,兩塊牌子”的開發模式基本上由政府絕對主導園區開發建設,有利于政府各種方針政策的貫徹實施,便于協調各方利益關系,尤其是在園區啟動階段,能快速推進園區的各項籌建工作。不過,正如前面提到的,化工園區的開發建設不但前期投入巨大,而且需要個方面的專業人才,因此,這種開發模式需要政府投入大量的人力、物力,同時給政府的廉政建設帶來威脅,而且現行國家相關法律規定公職人員不得到企業兼職,因此這種開發模式在現行國家法律、法規下也是不合適宜的。

  三、政府授權開發商的委托開發模式

  以惠州大亞灣石化區為代表的“委托”開發模式。

  前面兩種在目前看來已經取得巨大成功的化工園區的開發模式是在二十世紀九十年代特殊的歷史條件下形成的,但在現行國家法律、法規下是不合適宜的。在21世紀新形勢下,以惠州大亞灣石化區為代表的新興化工園區采用的是政府授權專業工業園開發商進行土地委托開發的模式。

  園區管理委員會作為政府派出機構,負責區內有關行政事務的歸口管理工作。而惠州大亞灣石化工業區發展集團有限公司是惠州市人民政府唯一授權開發建設惠州大亞灣石化工業區的經濟實體,主要承擔惠州大亞灣石化工業區內的土地開發、招商引資,園區管理以及組織、協調、參與投資石化區內一體化公用工程的建設等任務。惠州大亞灣石化工業區發展集團有限公司又把惠州大亞灣石化工業區分為東、西兩區分別委托給惠州聯宏石化區開發投資有限公司(隸屬于實力雄厚的百利宏集團,山集團下屬的深圳市百利宏科技投資有限公司與北京聯想控股有限公司合資成立,是一家以石化工業園區開發建設和投資為主的企業)和深圳綠灣投資有限公司(是一家以工業園區開發和實業投資為主的投資企業)進行土地前期開發,并參與相關公用工程和石油化工項目的投資建設,同時積極完善市政道路、供水、供電、通訊、管廊及碼頭等配套設施的建設,使石化區的硬件環境進一步滿足招商引資的要求。待土地開發成具備轉讓條件的熟地后,再由市政府國上資源部門按照相關法律、法規對上地進行公開招拍掛出讓給入駐企業。

  這種開發模式政企分開,各司其職:園區管委會只負責園內的行政事務管理工作;園區的上地開發工作及公用工程等配套的規劃建設則由市政府授權、委托給專業開發公司;國家部門負責按法定程序出讓土地。這種開發模式既規避了法律風險,又能使政府從化工園區的各項專業工作中抽身出來,更能充分調動各方的積極主動性,促使惠州大亞灣石化區走上快速發展的道路。

  四、化工園區理想開發模式的選擇

  世界先進化工園區成功經驗之一在于,適時成立園區建設開發管理機構及咨詢機構,建立精簡高效、協調有力的規劃建設管理體制,為園區規劃建設工作搭建完備的技術支撐與服務管理平臺。因此,為能高效推進化工園區的規劃與開發建設工作,需要市政府及時研究和統籌設計出一整套科學、合理、高效的園區開發模式,為園區的規劃建設和運營管理提供強有力的組織體系保障。

  根據規劃建設進展情況,設立相應的園區開發管理機構

  在前期規劃階段,可先成立化工園區籌建辦公室或指揮部,具體負責推進園區規劃建設和招商引資各項前期工作。而且該機構的行政級別一定要高,因為在園區規劃建設的起步階段,一定會遇到各種各樣的問題,高的行政級別才利于協調市政府各部門共同解決園區籌建相關難題。在園區開發建設階段,可在籌建辦或指揮部的基礎上適時組建成立化工園區管理委員會。園區管理委員會按照市政府統一部署和要求,對園實行統一領導、統一規劃、統一管理、統一協調開發建設工作,為入園企業提供一站式服務。負責園區土地開發、基礎設施與配套公用工程的建設、招商引資、投資經營及同區的各項服務工作。

  園區開發主體的選擇

  從化工園區開發成本看,園區土地的開發費用主要包括三部分的投入:一是征地、拆遷、圍海造地和平整(挖方、填方)等直接耗費,即土地開發費用;二是管網、道路、綠化、公共建筑等非經營性配套投入,即市政基礎設施配套費用;三是供水、供電、供氣、供熱、港口碼頭、通訊、網絡、污水處理等經營性配套設施建設費用,即公用工程建設費用。根據上述三個方面開發費用及園區發展的資本來源和構成,園區開發主體(負責園區開發的經濟實體一園區投資開發公司)可分為以下兩種方式。

  一是政府獨資型。即由市政府投資組建園區開發公司(即地方政府國資委管理的國營公司)來全面負責園區的開發和管理,上述三部分費用全部由政府前期投入。這種開發模式優點在于決策迅速,能充分調動各方力量,有利于產業聚集,較好地體現政府規劃的意圖。但政府投資負擔較重,行政色彩較強,不利于發揮企業的積極性。

  二是政府投資和企業投資相結合的方式。對于園區開發的前兩部分投資即土地開發費用、市政設施費用都是屬于投資大、周期長、收益低的基礎設施建設,僅通過土地出讓只能獲得部分回報。尤其是對于大多數臨海化工園區來說還需要通過較大面積的圍海造地或者需要通過大量的拆遷安置工程獲得土地,前期投入更為巨大;同時,為與其它化工園區形成比較優勢從而有利于前期招商引資工作的開展,土地出讓價格又不能太高,所以園區開發單純從經濟收益來講,可能是負回報;而且國家規定土地出讓都必須走招拍掛的程序,所以,一般商業公司都不愿輕易涉足。因此,財政雄厚的地方政府應承擔這部分投入,因為政府不應只看到眼前的土地出讓收入,而應看到園區化工項目投產后源源不斷的稅收以及對當地經濟社會發展的帶動作用。但如果財政收入不高的地方政府,為降低投資成本,化工園區的基礎設施開發可考慮引入戰略合作伙伴和戰略投資者,通過其它優惠措施調動企業積極性,吸引企業參與園區士地開發和配套基礎設施的建設。

  公用工程建設部分的投入,由于屬于經營性市政設施,能通過自身的經營活動來自我補償和盈利,可按照商業化模式采用合資或合作方式成立專業的公用工程公司來提供,投資方是園區開發主體,另一方是國際上著名的專業公司,他們在世界其他化工區內有良好的運營業績。這樣的組合,由于國際著名公司的參與,使投資商在技術上、運行上放心,既有利于招商引資,又可降低開發單位的投資壓力。

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